政府权力的分配按一般原则，单一国家的政府权力的划分是一切决策权力都属中央政府所有，地方政府为中央政府的代行者而已，若在某些领域里它享有决策权力，也是由中央政府授予的，一旦中央政府认为这种需要已不再存在时，可予以收回。而由于中国是一个多民族的国家，实行民族区域自治的政治制度，按宪法第四条的规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”此外，自治法还规定民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；根据本地方的特点和需要，制定经济建设方针、政策和计划；根据本地方的财力、物力和其具体条件自主地安排基本建设项目。十分明确地规定了在经济建设中，中央与自治地方的关系，即自治地方除了享有一级地方政权的权利外，还享有自治权，有权自主地安排和管理地方性的经济建设事业，而国家只是具有指导和监督的作用。
但是，长期以来，这种关系始终没有理顺。特别是在计划经济体制下，发展经济均由中央下达计划、比例，地方则按计划、比例组织生产，自治地方仅仅是机械执行上级的指令，几乎没有发挥发展经济的主动权，自治法规定的自治机关的自治权利，难以兑现。
因此，在调整民族政策时势必涉及到政府权力划分的问题，如各自治区在制定自治条例中为什么总是得不到中央有关部委的认可？根本原因之一就是由于中央政府和民族自治地方的事权划分不规范，中央部委认为自治区作为“下面”，不能规范“上面”。所以，要调整好中国民族政策，建议规范中央政府与民族自治地方的事权划分，制定有关的法律，严格规定凡是依法属民族自治地方的权力，民族自治地方可以不受中央政府干预而行使，而中央政府也不得干预。这一点在香港特别行政区基本法中有明确的规定，对于规范中央政府和民族自治地方的事权的划分是一个很好的镜鉴。
6．对少数民族地区实行国际通用的财政转移支付制度
1994年我国分税制财政体制的改革，标志着我国规范的政府间财政分配关系的基本框架已经初步形成。因此，建立科学、合理的中央政府对地方政府的转移支付制度，既是实行分税制财政体制改革的一项重要的配套措施，也是不断完善分税制的核心步骤。
所谓转移支付，英文表示用Transfer，原意为“转移”、“转帐”，后被应用于经济理论而成为西方财政学中的一个理论概念。“转移支付”是指货币收入主体之间非交易性的货币变换关系。按其范围不同可分为广义转移支付、财政转移支付、政府间转移支付、国际间转移支付四种。在此与我们的论述有关的是财政转移支付。
所谓财政转移支付是市场经济国家为了实现社会公平的目标，将部分财政收入无偿让渡给企业，居民所发生的财政支出。它是政府单方面对居民或企业等利益主体群的无偿财政拨款，不以获得同价的物品或劳务作为补偿。其一般包括社会保障支出、收入保障支出、公债利息支出以及各种补助金支出等。蒙丽珍：《转移支付分析比较及选择》，东北财经大学出版社，1996年，2~3页。根据国际惯例，财政转移支付的基本模式有两种，一是单一的自上而下的纵向财政平衡。这种方式是上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平衡状况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的部分财政收入数量不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力配置的相对均衡。二是以纵向为主、纵横交错的财政平衡。这种方式是对于政府间的转移支付，中央不仅统一立法，并且直接通过特定手段进行纵向的转移支付，但又同时负责组织各地区之间直接的转移支付。其中，纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控政策目标，横向的转移支付则主要用于解决财政经济落后地区开支不足问题。
我国的财政转移支付长期实行单一的自上而下的纵向财政平衡，曾先后采用过体制补助（或上解），专项补助、结算补助（或上解）、税收返还、公式化补助1996年初，财政部下发了“过渡时期转移支付办法”，在办理1995年中央与地方财政结算中采用了这个办法，以确定对各地的一般财力补助。可以说这是我国第一次以公式化形式确立的转移支付的办法。虽然并没有将转称支付立法化，但迈出了制度化的一步。这个办法的试行，是我国历史上惟一一次没有财力分配讨价还价的“和平运动”。这方法首次用数字公式来估算地方财政能力和支出需求，是将中国转移支付体制规范化的一个重要进展。1997年又对这个办法进行调整，使之更加完善。等类型。从实行的情况来看存在不少问题，据财政学专家的分析主要缺陷是均衡效果差，转移支付形式要素不规范、随意性大、缺乏法律依据蒙丽珍；《转移支付分析比较及选择》，229~230页。这些问题，由于1994年实行分税制时中央对某些发达省份作了过多的让步，即经“讨价还价”，改变了原以1992年年度各地区财政收入作为返还基数的方案，而采取了按1993年为基数的方案。这样一来中央对地方财政返还数过大，占中央本级财政收入比重过高，扣除返还地方数之外，中央能用来平衡各地区过分悬殊的财政收入水平的财力极其有限，形成了“富省多返还，穷省少返还”，“一省一率，一省一额”的非规范财政转移支付，未能按照国际通用的财政转移支付制度进行有区别的财政分配，这导致两个结果，一是进一步削弱了中央财力，中央实际财政收入（指扣除返还数的）占GDP比重进一步下降；二是进一步扩大了地区差距。胡鞍钢等：《中国地区差距报告》，356页。而本来就大大落后于发达地区的少数民族地区在这种态势下问题更严重，其主要有：（1）自治地方财力减少。按分税制，中央拿关税、消费税及中央直属税的全部，增值税的75％；地方财政收入主要源于25％的增值税及营业税、地方企业所得税、农业税、城镇土地使用税等，这就把民族地区原有的税源大头纳入了中央财政，减少了地方财政收入。如广西南宁地区1994年两税收入37121万元，比1993年上划两税基数增加2765万元，但所增加的税收返还仅为347万元徐杰舜、吴淑兴主编：《实施自治法研究》，187页。，这就大大地挫伤了自治地方增加财政收入的积极性。与此同时，民族自治地方大多经济基础薄弱、税源结构单一、收入基数小，两税上划中央，直接影响这些自治地方的财政收入。如烟酒产业及其所提供的税收是湖南湘西全自治州的经济命脉和财政支柱，分税制后1994年全自治州人库两税46309万元，占财税总收入的77％，上划中央“两税”41301万元，比上年增加5619万元，增长13．81％，使湘西州财政收入减少，造成财政困难。
（2）财税收入增长潜力下降。实行分税制后，民族自治地方的财力增加主要依靠发展生产力和扩大流通实现。但是，两税上缴中央，地方财政收入减少，要另辟财源成了“无米之炊”，此其一。其二，分税制后相对地延长了资金返还时间。按分税制规定，凡属中央级的消费税和增值税中央分成部分全部上划中央，基数内部分中央通过返还给地方，这就增加了资金的返还时间（有时还不能及时返还，有的拖延达半年之久），必然影响地方财政资金的正常周转、调度使用以及企业资金的周转，削弱了地方财政的自给能力。其三，地方企业所得税是地方财政收入的重头，所得税的增加主要靠提高经济效益获得，而许多民族自治地方，尤其是自治县工业企业普遍经济效益不好，所以依赖地方所得税增长的潜力极为有限，而且财源不稳，增收困难。
（3）分税制实行按总人口计算人均财力的转移支付制度，这对幅员辽阔、人稀地广、固定费用大的民族地区是不合理的。民族地区虽然人稀地广，但其行政管理和文化、教育、卫生等项事业的发展，致使财政供养人口占总人口的比重大。如四川阿坝藏族羌族自治州1995年州财政供养人口3．62万人，占总人口的4．6％；工资性支出达23947万元，占可安排财力的104％。分税制后该州于1994年、1995年上划中央两税分别是2093万元、1570万元；1996年中央转移支付给该州的仅有500万元，使自治州财政陷入困境。王戈柳：《关于自治权和优惠政策探析》，载《民族研究》1997年第5期。
有鉴于此，建议在调整中国民族政策时，财政转移支付应采取纵向为主，纵横交错的财政平衡模式，取消1993年按原财政基数返还的做法，改变“一省一率”的状况，坚持“统一税率，公平负税”和“财政贡献与经济贡献成比例”的分税制原则，对少数民族地区实行国际通用的以“简明、透明、公平、效率”为特点的财政转移支付制度，即按人均GDP水平实行有区别财政转移支付。这样，在考虑各省区的少数民族人口比重这一因素的情况下，原则上人均GDP水平越低的地区，人均财政援助额就越高；反之则低。胡鞍钢等：《中国地区差距报告》，360页。这种财政转移支付制度的形成有利于少数民族地区财力的增加，也是税制改革必须进行的第二步。
7．建立中国民族投资发展银行
改革开放以来，国家大幅度地减少了对少数民族地区的投资，大大增加了对沿海发达地区的投资，1981~1990年，国家在沿海地区投资14809．58亿元，而民族自治地方同期仅获投资1615．31亿元。广东省1993年前10个月的基本建设投资363．93亿元，全国民族自治地方1992年的基本建设投资仅353．75亿元，贵州省1993年全年基本建设投资仅9．61亿元。陈建越：《我国东西部之间的经济发展差距与民族自治地方的经济起飞——从投资和优惠政策角度的研究》，载《民族研究》1996年第3期。这样造成差距越拉越大。
现在要缩小差距，要加大对少数民族地区的投资，国家除了对基础产业（农业、水利）和基础设施（公路、铁路、通讯设施、航空港口等）公共投资重大项目的投资实行重点分配制度，有区别地规定地方配套资金比例，原则上人均GDP水平越低的省区，地方配套资金比例越低；反之则高，以及开辟多种资金渠道支持和帮助欠发达地区发展国道、铁路等基础设施以外，建议在对中国民族政策进行调整中，国家建立少数民族投资发展银行，一方面专门管理国家对少数民族地区的建设投资资金，其来源除了中央交通部、铁道部专项拨款和地方配套资金外，在每年上千亿国债中设立少数民族地区基本设施建设专项资金；另一方面将现在划入农业发展银行的各自治区、自治州、自治县的信用社，划归少数民族投资发展银行管理，由各自治地方自己管理，资金由民族自治地方使用。这对从根本上增加少数民族地区的经济活力和财务将会起很大的作用。
8．制定开发少数民族地区的移民政策
移民对于一个国家、一个地区社会经济文化的发展来说有时是有决定意义的，世界近代史上美国的崛起是移民的结果，中国当代史上深圳的崛起也是移民的结果。中国的少数民族地区“地大物博”却人口稀少，且长期以来处于封闭状态，发展缓慢。怎么才能加快少数民族地区社会经济文化发展的速度，从根本上缩小其与发达地区之间的差距？我们认为美国开发西部的经验十分值得借鉴。
